專家釋疑蓄滯洪區(qū)：河北涿州何以“保全大局，犧牲局部”

2023年8月2日，涿州民眾乘坐船只轉(zhuǎn)移。（人民視覺(jué)/圖）

從2023年7月29日始，在北京140年來(lái)最強(qiáng)暴雨的沖刷之下，一場(chǎng)洪水突襲京津冀。北京河流全面行洪，洪水涌向河北平原，河北省涿州市等地成為洪水重災(zāi)區(qū)。

與洪水同樣洶涌的，是“上游泄洪下游受災(zāi)”的網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)論。

“水都是從高處往下流的，不能說(shuō)下游受淹就是上游的問(wèn)題，上游也不能建個(gè)閘把水全部攔住?！?月2日，水利部海河水利委員會(huì)國(guó)際合作與科技處處長(zhǎng)張存龍向南方周末記者解釋。

在涿州被淹成為全網(wǎng)關(guān)注點(diǎn)后，一個(gè)較為陌生的專業(yè)詞匯“蓄滯洪區(qū)”亦開始進(jìn)入公眾視野。

7月31日，河北13個(gè)蓄滯洪區(qū)陸續(xù)啟用7個(gè)，分別是大陸澤、寧晉泊、小清河分洪區(qū)，蘭溝洼、東淀、獻(xiàn)縣泛洪區(qū)，永定河泛區(qū)。

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心洪水管理部主任李娜介紹，蓄滯洪區(qū)主要指河堤外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等，是一個(gè)不可或缺的防汛“底牌”。歷史上的蓄滯洪區(qū)一般都在比較低洼的區(qū)域設(shè)立，即經(jīng)常被洪水淹沒(méi)或有淹沒(méi)可能的區(qū)域，啟用后達(dá)到削弱洪峰蓄滯洪水的作用。

短短三天時(shí)間，如此大規(guī)模啟動(dòng)蓄滯洪區(qū)，在多位受訪者看來(lái)，這都是歷史上很罕見(jiàn)的舉措。京津冀洪水防御應(yīng)急響應(yīng)四天連升三級(jí)，從7月28日的Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，到8月1日升至Ⅰ級(jí)。泄洪刻不容緩。

8月1日，中國(guó)水利報(bào)社官微“中國(guó)水事”表示：“當(dāng)洪水太大，超過(guò)堤防防御能力時(shí)，啟用蓄滯洪區(qū)蓄滯洪水便成為防洪的必然需要，這也是為保全大局，而不得不犧牲局部的全局考量?！?/p>

“不能說(shuō)下游受淹就是上游問(wèn)題”

洶涌洪水之下，涿州這座擁有65萬(wàn)人口的北方小城，一夜之間成了一片汪洋。據(jù)涿州市委宣傳部官微“涿州發(fā)布”，全市受災(zāi)人數(shù)已達(dá)15萬(wàn)人，受災(zāi)村居146個(gè)，面積225.38平方公里，經(jīng)濟(jì)損失不可估量。

泄洪這一說(shuō)法由此進(jìn)入公眾視野并引起爭(zhēng)議。

“我們說(shuō)的泄洪，一般指水庫(kù)泄洪，但北京永定河官?gòu)d水庫(kù)以下沒(méi)有大型水庫(kù)?！敝袊?guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍向南方周末記者介紹，北京門頭溝之所以被洪水淹沒(méi)，也是因?yàn)槿狈Υ笮退畮?kù)的攔蓄。“當(dāng)降水量太大時(shí)，在沒(méi)有攔蓄的情況下，山區(qū)降水直接形成大洪峰，向下游排泄?！?/p>

從地圖來(lái)看，涿州處于燕山山脈山前區(qū)，從北京到涿州，地勢(shì)一路降低。另一方面，涿州水系發(fā)達(dá)，當(dāng)上游的洪水從山區(qū)灌下來(lái)，拒馬河、大石河、永定河都變成了行洪道，三個(gè)方向的洪水一齊涌向地處平原的涿州地帶。

“這場(chǎng)降雨上游主要在山區(qū)，山區(qū)滲雨量少，降雨強(qiáng)度較大，呼啦一下就匯流出了山，流到平原?！睆埓纨埥榻B，這一位置使得涿州面對(duì)洪水措手不及，洪水發(fā)布預(yù)警時(shí)間有快慢，各地方政府提前都應(yīng)該做好預(yù)案?！暗弥菥o鄰山區(qū)，山區(qū)洪水來(lái)得速度太快，有可能來(lái)不及撤離人員，水就到門口了，預(yù)警時(shí)間太短?！?/p>

7月30日，涿州市啟動(dòng)防汛I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，次日，大清河水系在涿州市內(nèi)的拒馬河張坊水文站，流量漲至1610立方米/秒，涿州市防汛抗旱指揮部即刻發(fā)布北拒馬河紅色預(yù)警，已經(jīng)來(lái)不及了。

一位涿州市大馬村的村民在接受媒體采訪時(shí)稱，洪水來(lái)臨前村干部在群里發(fā)了泄洪通知，“但并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)原因和具體危害，沒(méi)有強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，所以很多人沒(méi)當(dāng)回事”。

反之，處于下游的天津東淀蓄滯洪區(qū)的預(yù)警時(shí)間就相對(duì)長(zhǎng)一些。8月1日凌晨2點(diǎn)，天津決定啟用東淀蓄滯洪區(qū)大清河以北部分，當(dāng)日開始撤離滯洪區(qū)內(nèi)居民。但洪水預(yù)計(jì)在一個(gè)星期后才能到天津，預(yù)警期與涿州相差甚大。

此次洪水漫過(guò)的海河流域，總面積約1.04萬(wàn)平方公里，總?cè)莘e約198億立方米。海河主要支流均發(fā)源于太行山和燕山山區(qū)，流經(jīng)華北平原，注入渤海。

值得注意的是，在整個(gè)海河流域內(nèi)，山區(qū)河道與平原河道幾乎直接相連，山區(qū)河道坡陡流急，平原河道坡小流緩，洪流進(jìn)入平原受到阻塞，常漫溢泛濫，而位于山前平原前沿附近的低洼地帶就成為滯蓄洪水的天然場(chǎng)所。經(jīng)過(guò)自然演變和人工整治，逐步形成現(xiàn)在的平原區(qū)多處蓄滯洪區(qū)。這些蓄滯洪區(qū)在汛期發(fā)揮滯洪削峰作用，為下游河道安全泄洪提供條件。

（梁淑怡/圖）

31日23時(shí)30分，河北省決定啟用蘭溝洼蓄滯洪區(qū)分滯洪水。蘭溝洼蓄滯洪區(qū)地處大清河水系北支中游，面積228平方公里，滯洪量3.23億立方米，為大清河系北支超標(biāo)準(zhǔn)洪水滯洪洼淀，承擔(dān)分滯白溝河、南拒馬河洪水，減輕雄安新區(qū)防洪壓力的重要任務(wù)。

小清河蓄滯洪區(qū)和蘭溝洼蓄滯洪區(qū)均有一部分正處在涿州市內(nèi)，這也是涿州災(zāi)情加劇的一大原因。8月1日，“涿州發(fā)布”稱，為展開兩個(gè)蓄滯洪區(qū)啟動(dòng)工作，已轉(zhuǎn)移群眾超過(guò)十萬(wàn)人。

“小清河是一條細(xì)條型的河流，需要承納永定河和北拒馬河的一些洪水，小清河分洪區(qū)要起到滯洪作用，洪水下泄到大清河下面的東淀，從上到下流是一個(gè)流程，水總得往下游來(lái)?！睆埓纨埛治?。李娜也向南方周末記者印證了這一點(diǎn)。“涿州災(zāi)情比較嚴(yán)重的地方，在小清河分洪區(qū)，那里本身就是一個(gè)蓄滯洪區(qū)，按照整體的流域防洪安排，在洪水達(dá)到一定量級(jí)時(shí)就要啟用?！?/p>

“犧牲局部，保全大局”

《國(guó)家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》顯示，中國(guó)有98處國(guó)家蓄滯洪區(qū)，總面積約3.4萬(wàn)平方公里，總蓄洪容積約1067億立方米。其中，長(zhǎng)江流域44處、黃河流域2處、海河流域28處、淮河流域21處、松花江流域2處、珠江流域1處。

依據(jù)防洪法規(guī)定，當(dāng)流域內(nèi)發(fā)生流域性較大洪水時(shí)，洪水泛濫可能淹及的地區(qū)就是防洪區(qū)，分為洪泛區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)和蓄滯洪區(qū)。洪泛區(qū)是指尚無(wú)工程設(shè)施保護(hù)的，洪水泛濫所及的地區(qū)；防洪保護(hù)區(qū)是指在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，受防洪工程設(shè)施保護(hù)的地區(qū)。

而蓄滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時(shí)貯存的低洼地區(qū)及湖泊等，包括行洪區(qū)、分洪區(qū)、蓄洪區(qū)和滯洪區(qū)。

行洪區(qū)指天然河道及其兩側(cè)或河岸大堤之間，用于宣泄洪水的區(qū)域，作用在擴(kuò)大行洪斷面，增加泄洪能力；分洪區(qū)是利用平原區(qū)湖泊、洼地、淀泊修筑圍堤，或利用原有低洼圩垸分泄河段超額洪水的區(qū)域，即備用河道，負(fù)責(zé)分散洪流，也稱分洪河道或分滯洪區(qū)。

（人民視覺(jué)/圖）

沈大軍向南方周末記者舉例：“我們目前看到天津的一條條減河，實(shí)際就是行洪的河道，也稱排水河，因?yàn)橐呀?jīng)下完雨，現(xiàn)在水利部門的主要任務(wù)就是把這團(tuán)水送到渤海里去?！?/p>

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，蓄洪區(qū)和滯洪區(qū)是分洪區(qū)發(fā)揮調(diào)洪性能的兩種類型?！靶?，是把洪水裝起來(lái)，可能達(dá)到一定程度，會(huì)將洪水當(dāng)作水資源留住再利用；滯，指暫時(shí)留下來(lái)，讓急流緩一緩，一旦條件允許，就讓水流下去?！彼糠篮榭购禍p災(zāi)工程技術(shù)研究中心原總工程師黃金池介紹，當(dāng)河道的洪水達(dá)到一定水位，啟用蓄滯洪區(qū)，把一部分洪水先留住，減輕下游河道的泄洪負(fù)擔(dān)，保證下游防護(hù)對(duì)象的安全?！坝行┤斯に畮?kù)我們叫它蓄洪區(qū)，蓄洪再利用，因?yàn)槲覈?guó)不僅僅有水災(zāi)，旱災(zāi)沒(méi)水也是個(gè)問(wèn)題?！?/p>

于2021年2月1日起施行的《河北省蓄滯洪區(qū)管理辦法》顯示，河北省列入國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄的包括永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、白洋淀、東淀、文安洼、賈口洼、獻(xiàn)縣泛區(qū)、寧晉泊、大陸澤、盛莊洼、蘭溝洼、永年洼、大名泛區(qū)等13處蓄滯洪區(qū)。

在沈大軍看來(lái)，處于流域中下游的蓄滯洪區(qū)，作用實(shí)際相當(dāng)于水庫(kù)，蓄滯河道里面的水量，削減洪峰流量，將泄洪時(shí)間拖長(zhǎng)。“這次洪水出了北京，就走到蓄滯洪區(qū)這一步。因?yàn)橄掠魏拥佬兴芰Σ蛔?，水排不出去，這時(shí)候如果不啟動(dòng)蓄滯洪區(qū)，靠河道硬排，洪水灌入人口稠密的平原區(qū)，會(huì)出很大問(wèn)題。”

多位受訪者向南方周末記者介紹，蓄滯洪區(qū)的啟用跟洪水大小直接相關(guān)，洪水大，蓄滯洪區(qū)啟動(dòng)的可能性相對(duì)高，所有啟動(dòng)程序在《海河防汛抗旱總指揮部防汛應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案》和《水利部海河水利委員會(huì)水旱災(zāi)害防御應(yīng)急響應(yīng)工作規(guī)程》中均有明確規(guī)定。

“蓄水洪區(qū)啟用與否要按照提前制定的調(diào)度方案，根據(jù)洪水流量、水位或工程情況，綜合來(lái)判斷蓄滯洪區(qū)是不是達(dá)到啟用條件。”李娜記得，海河流域在2021年“7.20”鄭州大水時(shí)，也啟用了11個(gè)蓄滯洪區(qū)，“2021年和今年運(yùn)用得比較多”。

黃金池告訴南方周末記者，從國(guó)家的角度看，建不建蓄滯洪區(qū)跟保護(hù)對(duì)象的重要性直接相關(guān)?！叭绻Ｗo(hù)的對(duì)象非常重要，考慮到相對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)的安全，就對(duì)應(yīng)建設(shè)蓄滯洪區(qū)，以備不時(shí)之需?！?/p>

本質(zhì)上，蓄滯洪區(qū)的啟動(dòng)相當(dāng)于犧牲一小部分人的利益，保全大部分人的利益，目標(biāo)是將整個(gè)流域的損失降到最低。

相應(yīng)的，蓄滯洪區(qū)經(jīng)采用后，國(guó)家也要對(duì)區(qū)域內(nèi)居民的損失進(jìn)行補(bǔ)償。8月1日，水利部水旱災(zāi)害防御司也表示，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民“舍小家、保大家”，為流域防汛作出了貢獻(xiàn)，會(huì)依法得到補(bǔ)償，確保盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活。

黃金池介紹：“蓄滯洪區(qū)內(nèi)，一般不容許特別重大的國(guó)家建設(shè)在里面發(fā)展，但是容許一般的普通的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如人員居住、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都沒(méi)問(wèn)題，尤其對(duì)一些常年不用的蓄滯洪區(qū)，人們自然而然地認(rèn)為它是安全的，所以就在里面發(fā)展生產(chǎn)?！?/p>

這意味著，一旦啟用蓄滯洪區(qū)，居民和政府的損失都比較大?！耙话闱闆r下對(duì)下游影響不是特別大的話，啟用蓄滯洪區(qū)還是比較困難的?！秉S金池說(shuō)。

根據(jù)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，會(huì)對(duì)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林三方面，分別按照蓄滯洪前三年平均年產(chǎn)值的50%-70%、40%-50%、40%-50%補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際水毀情況確定。在住房方面，按照水毀損失的70%補(bǔ)償；家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品，按照水毀損失的50%補(bǔ)償。

公開資料顯示，河北省邢臺(tái)市大陸澤、寧晉泊蓄滯洪區(qū)建成以來(lái)，先后經(jīng)歷了兩次補(bǔ)償：2016年邢臺(tái)市大陸澤、寧晉泊蓄滯洪區(qū)運(yùn)用核災(zāi)申報(bào)補(bǔ)償金額16527.52萬(wàn)元，2021年申報(bào)補(bǔ)償金額7372.54萬(wàn)元。

2023年8月2日，在涿州市碼頭鎮(zhèn)，救援人員背著一名老人涉水轉(zhuǎn)移。（人民視覺(jué)/圖）

“上攔、中滯、下泄”

“蓄滯洪區(qū)是防汛措施中非常重要的組成部分，也叫防御洪水的最后一道防線?！崩钅日f(shuō)，水庫(kù)、河道堤防和蓄滯洪區(qū)，是中國(guó)防洪“三大件”。

中國(guó)河道水系防洪普遍采用“上攔、中滯、下泄”的防洪安全保障措施。上攔，指通過(guò)修建蓄水工程調(diào)蓄部分洪水，一般是通過(guò)上游的水庫(kù)先來(lái)攔截洪水；中滯，是指通過(guò)中下游的蓄滯洪區(qū)，滯蓄部分洪水減輕河道行洪壓力；下泄，是通過(guò)修筑一定標(biāo)準(zhǔn)的堤防保障河道泄洪能力，利用多條河道盡快將洪水排向海里。其中，如若上游抬高水位，洪水淹沒(méi)范圍大，就要考慮在下游加大泄洪量。

一旦進(jìn)入汛期，水庫(kù)作為第一道防線，就要降低水位，到規(guī)定汛限水位，將庫(kù)容騰出來(lái)。當(dāng)洪水來(lái)臨，保證水庫(kù)有足夠的庫(kù)容蓄滯洪水，減輕下游的洪水負(fù)擔(dān)。

在此次暴雨中，7月29日15時(shí)，水利部海河水利委員會(huì)向北京、天津、河北等六省市下發(fā)《海委關(guān)于做好河道閘壩調(diào)度的通知》，要求各省市抓緊調(diào)度閘壩預(yù)泄，為河道大流量行洪做好準(zhǔn)備。

當(dāng)水庫(kù)蓄水到一定水位，難以再承載時(shí)，為保證大壩的安全，當(dāng)?shù)厮块T會(huì)根據(jù)后續(xù)降雨和來(lái)水情況，考慮相配套的水庫(kù)調(diào)度措施，或放大閘門，或繼續(xù)關(guān)閉閘門等一系列措施。

這一整套流程，在防洪法、防汛條例中均有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，各省市亦會(huì)制定蓄滯洪區(qū)管理辦法或管理?xiàng)l例。

泄洪措施到達(dá)“中滯”環(huán)節(jié)，主要是通過(guò)啟動(dòng)中下游的蓄滯洪區(qū)，將河道的洪水的量分散，降低河道水位。

“一般在啟用蓄滯洪區(qū)之前，水利部會(huì)把啟用調(diào)令下發(fā)到各級(jí)政府，政府按照相關(guān)預(yù)案規(guī)定組織人員轉(zhuǎn)移到安全區(qū)。”李娜說(shuō)，具體要轉(zhuǎn)移到什么地方，怎么轉(zhuǎn)移，各行政區(qū)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和洪水風(fēng)險(xiǎn)情況和避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方案定。

例如，《河北省蓄滯洪區(qū)管理辦法》第二十七條規(guī)定，蓄滯洪區(qū)啟用前，蓄滯洪區(qū)所在地設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府防汛指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)汛情變化情況及蓄滯洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案，及時(shí)發(fā)布運(yùn)用準(zhǔn)備、轉(zhuǎn)移清場(chǎng)、蓄滯洪三級(jí)預(yù)警信息。預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)包括預(yù)測(cè)的洪水位、洪水量、分洪時(shí)間、撤退道路、撤離時(shí)間和緊急避洪措施。

當(dāng)中下游的蓄滯洪區(qū)也達(dá)到一定水量，最終一部分水流會(huì)通過(guò)河道“下泄”，被排入海。

7月31日，海河下游管理局發(fā)布通知，稱其將全力提閘泄洪，將在未來(lái)幾天，全力確保上游北運(yùn)河與大清河來(lái)水順利下泄。

截至8月2日8時(shí)，河北省大中型水庫(kù)攔蓄洪水近30億立方米。全省大中型水庫(kù)總蓄水量44.63億立方米，超汛限水位水庫(kù)31座，正有序放水泄洪。

“降雨已經(jīng)停止了，整個(gè)河道的水位在持續(xù)回落，但是這個(gè)衰減也是有一定時(shí)間的?！?月3日，河北省水利廳副廳長(zhǎng)回應(yīng)媒體，河北已經(jīng)啟用的蓄滯洪區(qū)，對(duì)于一些進(jìn)水的村莊來(lái)說(shuō)，因?yàn)榇寤^高，可能很快退水；但一些耕地退水還是有一個(gè)時(shí)間的?！翱斓墓烙?jì)一個(gè)星期有可能就會(huì)退去，慢的來(lái)說(shuō)可能會(huì)持續(xù)的時(shí)間比較長(zhǎng)，達(dá)到一個(gè)月左右?！?/p>

南方周末記者 鄭丹 南方周末實(shí)習(xí)生 黃藝南