改革開放初期，南海“村村點火、戶戶冒煙”，在農(nóng)村集體土地上建工廠，率先富起來。但是，工廠、居民區(qū)、耕地混雜，造成了土地空間的破碎，成為高質(zhì)量發(fā)展的阻礙。近年，南海獲批建設廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)，成為唯一以縣域為單元的全域土地綜合整治省級試點，被賦予探路先行的責任。全區(qū)必須拿出實招硬招，直面最難的空間重構(gòu)問題，破解土地碎片化的難題。

8月18日，《佛山市南海區(qū)人民政府關于開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導意見》發(fā)布，明確了地券、房券、綠券的定義和管理制度，形成了一套推動土地騰挪歸并的靈活工具箱。南海的“三券”制度將助力全域土地綜合整治邁過利益平衡問題、土地破碎問題、可持續(xù)發(fā)展問題的“三道坎”，走好土地空間的“一盤棋”。

南海以“三券”政策為抓手，深化推進全域土地綜合整治，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。圖為丹灶良銀心萬畝農(nóng)業(yè)示范園項目所在片區(qū)。/林嘉桓攝

靈活運用“三券”讓土地化零為整

所謂“三券”，即地券、房券、綠券，其目的是讓低效零散建設用地騰退、產(chǎn)業(yè)用地集聚提升、生態(tài)用地精細修復。“三券”發(fā)揮作用的條件有所差別，使用方式也不盡相同。

地券是一種“指標憑證”，是在國土空間規(guī)劃引領下，運用相關土地管理政策，在土地權(quán)利人自愿將其低效、閑置、廢棄的建設用地騰退并復墾為農(nóng)用地后所形成的，包含建設用地指標、建設用地規(guī)模、耕地數(shù)量指標和水田指標。為配合政策實施，區(qū)內(nèi)還將整合各類建設用地指標建立“指標池”。

實際操作中，地券可以有效實現(xiàn)土地空間的化零為整。例如，某鎮(zhèn)A村有一塊建設用地，村集體將其復墾為農(nóng)用地后，所形成的建設用地地券指標，可以使用到B村一塊農(nóng)用地上，經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地審批，讓建設用地連成一片，以此實現(xiàn)各類用地相對集聚。

不同于地券的指標性質(zhì)，房券則是一種“權(quán)利憑證”，用以解決村集體將建設用地復墾復綠騰退中，土地上蓋物業(yè)收入等相關經(jīng)營能力丟失的問題。

綠券是對地券的補充，它不僅是一種“指標憑證”，也是一種“獎勵憑證”。針對低效建設用地不適宜復墾為連片農(nóng)用地，但仍可復綠騰退且具有一定生態(tài)價值的情況。實際操作中，綠券更適用于小塊的建設用地復綠。

整體來看，南海的地券、房券、綠券并不是針對不同的用地性質(zhì)，而是針對土地的特色現(xiàn)狀。地券或綠券可以與房券一同產(chǎn)生，但是不疊加發(fā)放給同一主體，權(quán)益人可選擇一種模式來平衡土地騰退所產(chǎn)生的利益問題。通過“三券”制度運用，土地使用的性質(zhì)發(fā)生了變化，但是土地的權(quán)屬保持不變。

“三券”制度適用南海土地形態(tài)特色

“三券”制度是對南海此前推出的地券制度的優(yōu)化升級。2018年，南海區(qū)推出地券管理暫行辦法，旨在活化存量建設用地，減少新增建設用地。在全域土地綜合整治試點要求下，如今南海區(qū)除了需要盤活存量用地外，還要落實“全域”理念。

南海土地空間的形態(tài)是有其特殊性的。數(shù)據(jù)顯示，南海的土地開發(fā)強度超過50%。在形態(tài)上，居民區(qū)、耕地、建設用地、生態(tài)用地摻雜交錯。全區(qū)村級工業(yè)園有612個（30畝以上），此外還有散落的30畝以下集體工業(yè)用地約8800畝。同時，現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地零散分布，難以連片保護和利用。

“我們需要更加高效的土地騰挪、指標流轉(zhuǎn)方式。”佛山市自然資源局南海分局相關負責人表示，對比此前的地券制度，“三券”制度在操作流程、使用程序以及交易方式上進一步優(yōu)化，對于適用的地類也有一定程度的放寬。

“三券”制度的相關理念，在國內(nèi)其他城市及市內(nèi)兄弟區(qū)中也有所應用。例如，2008年，重慶首張“地票”拍賣；2019年，順德區(qū)印發(fā)地券管理操作指引，創(chuàng)新推出A、B、C券的形式，推動交易和使用。

與重慶、南京、成都等地相比，南?！叭敝贫炔粌H針對宅基地和空心村等建設用地，而且致力推動各類型土地的集約發(fā)展。與市內(nèi)其他區(qū)相比，南海土地開發(fā)強度更高、土地碎片化更嚴重，需要在制度設置上更加靈活。佛山市自然資源局南海分局相關負責人舉例說，“‘三券’制度可以實現(xiàn)同一復墾地塊上，各類指標的分類使用、單獨交易，最大程度實現(xiàn)指標的靈活使用和不浪費，這也是南海的一大創(chuàng)新探索?！?/p>

跨越利益平衡、土地破碎、可持續(xù)發(fā)展“三道坎”

總體來看，“三券”制度將幫助南海邁過利益平衡問題、土地破碎問題、可持續(xù)發(fā)展問題的“三道坎”。

作為全域土地綜合整治工作中的一項工具，“三券”的核心就是利益的平衡機制。其考慮了土地騰退中價值分離的問題、上蓋資產(chǎn)長期收益的問題、改造周期的問題等，保障各方利益不受損。從前期工作的推進情況來看，各鎮(zhèn)街在使用中非常積極。

此前，丹灶鎮(zhèn)良登村孔邊股份經(jīng)濟合作社水田墾造項目就提出與“房券”掛鉤，每畝水田配套20平方米異地代建產(chǎn)業(yè)保障房的“房券”，物業(yè)建成后租金收入歸村集體所有。“每墾造一畝水田，村集體可以增加3600元的收益。大家能夠算清楚這筆經(jīng)濟賬，所以實施很順利?！笨走吔?jīng)濟社社長李長梅說。不僅是村居，政府財政也減輕了壓力。雖然墾造工作有所投入，但是可以在相關建設項目占用水田時減少購買省內(nèi)水田指標的依賴。

破解土地破碎問題的意義則更為凸顯。以良登村的水田墾造項目為例，這里規(guī)劃與周邊片區(qū)共同打造成為萬畝農(nóng)業(yè)園，其相關用地指標可以與佛北戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)園等重點產(chǎn)業(yè)項目建設片區(qū)互動，使產(chǎn)業(yè)園建設占用的水田用地騰挪到良登，保障耕地、建設用地的高質(zhì)量集聚。

此外，“三券”制度還可以降低土地開發(fā)強度，推動可持續(xù)發(fā)展。全域土地綜合整治工作要求各類用地總量控制。例如，在耕地的保有量方面，提出新增耕地4700畝。這就要通過減少建設用地體量來實現(xiàn)。在操作中，地券、綠券運用的最終結(jié)果不是實現(xiàn)建設用地的等面積挪移，而是高質(zhì)量騰退、等價值流轉(zhuǎn)，使建設用地總量減少、效率升級，進而推動耕地面積增加。

南海全域土地綜合整治正處于全面攻堅階段，“三券”制度將納入計劃出臺的33份重磅政策中，進一步完善由全域土地綜合整治工作方案+“三券”核心制度+四類配套政策組成的“1+3+4”政策體系。按照體系設置，南海區(qū)還將安排約150億元財政資金用于全域土地綜合整治重點項目專項扶持，預計通過區(qū)級財政資金扶持撬動鎮(zhèn)（街道）級財政資金、公有資產(chǎn)企業(yè)投入、其他社會主體及專項債融資投資等1500多億元參與到村級工業(yè)園改造、連片產(chǎn)業(yè)用地整備、產(chǎn)業(yè)保障房建設、低效建設用地騰退復墾復綠等項目中，產(chǎn)生長遠可觀收益，全面優(yōu)化國土空間布局。

文丨佛山日報記者毛蕾、劉浩斌 通訊員孔婭

編輯丨周師伢