今年政府債額度已用84%，四季度或有上萬(wàn)億“彈藥”補(bǔ)充

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2024-10-12 08:00發(fā)布于北京界面新聞官方賬號(hào)

界面新聞?dòng)浾?| 楊志錦

界面新聞編輯 | 江怡曼

Wind數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，政府債凈融資為7.51萬(wàn)億，完成全年額度的84%，四季度所剩額度僅1.45萬(wàn)億。

尤為值得注意的是，今年前三季度普通國(guó)債凈融資2.64萬(wàn)億，約占全年額度的八成，該進(jìn)度比2023年要快，或在為四季度增發(fā)政府債提供空間?？紤]到今年完成5%的增長(zhǎng)目標(biāo)仍需努力、今年政府債額度即將發(fā)完、貨幣金融穩(wěn)增長(zhǎng)措施已出等多重因素，市場(chǎng)認(rèn)為，四季度政府債額度有增加的可能，規(guī)?；蛟谌f(wàn)億以上。

增加“彈藥”的方式有兩種，一是盤活政府債結(jié)存限額（上限為2.3萬(wàn)億），該方式不需要全國(guó)人大或其常委會(huì)審議，行政部門可以相機(jī)宣布及使用；二是增發(fā)國(guó)債或特別國(guó)債，該方式涉及預(yù)算調(diào)整，需要全國(guó)人大常委會(huì)審議，今年10月下旬將是重要的觀察窗口期。

全年額度發(fā)完84%

按照今年政府工作報(bào)告及預(yù)算報(bào)告的安排，今年赤字率按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政赤字33400億元（通過(guò)發(fā)行普通國(guó)債彌補(bǔ)）、地方財(cái)政赤字7200億元（通過(guò)發(fā)行地方政府一般債券彌補(bǔ)）；安排地方政府專項(xiàng)債券3.9萬(wàn)億元；安排超長(zhǎng)期特別國(guó)債10000億元。加總來(lái)看，今年政府債總額度接近9萬(wàn)億元。

Wind數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，政府債凈融資額為7.51萬(wàn)億，完成全年額度的84%，四季度所剩額度僅有1.45萬(wàn)億。

具體來(lái)看，由于地方債額度提前下達(dá)，其發(fā)行進(jìn)度一般較快。據(jù)界面新聞?dòng)浾呤崂恚?018年、2019年、2020年、2023年專項(xiàng)債發(fā)完的時(shí)限要求分別是10月底前、9月底前、10月底前、9月底前。2021年發(fā)行后置，要求當(dāng)年11月底前完成發(fā)行，2022年則明顯前置，當(dāng)年6月末基本完成發(fā)行。

Wind數(shù)據(jù)顯示，截至9月末今年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為3.5萬(wàn)億，完成全年額度的九成，剩余額度預(yù)計(jì)在10月底之前發(fā)行完畢，該進(jìn)度相比往年而言中規(guī)中矩。

國(guó)家發(fā)展改革委副主任劉蘇社10月8日在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，督促有關(guān)地方到10月底完成今年剩余專項(xiàng)債額度的發(fā)行工作，同時(shí)加快已發(fā)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)施和資金使用進(jìn)度，推動(dòng)形成更多的實(shí)物工作量。

普通國(guó)債的發(fā)行進(jìn)度則相對(duì)較慢，一般而言一、二季度凈融資額較低，三、四季度為凈融資高峰，但今年普通國(guó)債發(fā)行進(jìn)度相比往年較快。早在今年1月，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)李先忠在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上就表示：“我們將在全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)，擬靠前安排發(fā)行?！?/p>

Wind數(shù)據(jù)顯示，截至9月末今年普通國(guó)債凈融資2.64萬(wàn)億，約占全年中央財(cái)政赤字的八成。這一進(jìn)度高于2019年-2021年約30個(gè)百分點(diǎn)，也比2023年要高，或?yàn)樗募径仍霭l(fā)政府債提供空間。

2023年普通國(guó)債發(fā)行進(jìn)度也明顯前置，當(dāng)年前三季度發(fā)行規(guī)模占中央財(cái)政赤字的四分之三，已為當(dāng)年四季度增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債“讓路”。在全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)增發(fā)國(guó)債的議案后，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明去年10月在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示：“為加快預(yù)算支出的進(jìn)度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，前期財(cái)政部在制定下半年國(guó)債發(fā)行計(jì)劃時(shí)做了相關(guān)謀劃，將原定年度國(guó)債的發(fā)行靠前安排，所以客觀上也為后續(xù)增發(fā)國(guó)債留出了空間?！?/p>

超長(zhǎng)期特別國(guó)債今年首次發(fā)行。截至9月末，超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行0.75萬(wàn)億，完成全年額度的四分之三。按照安排，超長(zhǎng)期特別國(guó)債將在11月16日之前發(fā)行完畢。

盤活結(jié)存限額的空間

考慮到今年實(shí)現(xiàn)5%的增長(zhǎng)目標(biāo)仍需努力、政府債額度即將發(fā)完、貨幣金融穩(wěn)增長(zhǎng)措施已出等因素，市場(chǎng)認(rèn)為，四季度政府債額度有增加的可能，規(guī)?；蛟谌f(wàn)億以上。

東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青表示，預(yù)計(jì)四季度財(cái)政政策將通過(guò)增發(fā)國(guó)債等方式，有力發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，此前兩年財(cái)政政策均做出了相應(yīng)安排。這或是央行宣布年內(nèi)還有可能“擇機(jī)進(jìn)一步下調(diào)存款準(zhǔn)備金率0.25-0.5個(gè)百分點(diǎn)”的一個(gè)原因。

增加政府債額度的一個(gè)方式是盤活結(jié)存限額。所謂結(jié)存限額，指國(guó)債、地方債余額低于限額的部分，截至2023年末政府債結(jié)存限額總計(jì)2.3萬(wàn)億。

國(guó)債方面，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末國(guó)債限額30.86萬(wàn)億，余額為30萬(wàn)億，結(jié)存限額0.86萬(wàn)億。財(cái)政部解釋稱，2023年國(guó)債余額低于限額，主要是按照國(guó)債余額管理規(guī)定，根據(jù)庫(kù)款和市場(chǎng)變化情況等，適當(dāng)調(diào)減了國(guó)債發(fā)行規(guī)模，以降低國(guó)債籌資成本。

從2006年起，中國(guó)參照國(guó)際通行做法，采取國(guó)債余額管理方式管理國(guó)債發(fā)行。在余額管理下，只要國(guó)債余額低于上限，國(guó)債凈融資規(guī)?？梢愿鶕?jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等相機(jī)而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

從實(shí)踐看，年度國(guó)債凈融資大多低于中央財(cái)政赤字，這為必要時(shí)中央財(cái)政發(fā)力奠定了空間。例如2013年、2020年、2022年穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大時(shí)，國(guó)債凈融資額度就超過(guò)中央預(yù)算赤字。今年穩(wěn)增長(zhǎng)壓力也較大，中央同樣可以盤活國(guó)債結(jié)存限額穩(wěn)增長(zhǎng)，即國(guó)債凈融資規(guī)模超過(guò)中央赤字。

地方債結(jié)存限額的使用方式有兩種：一是盤活專項(xiàng)債結(jié)存限額用于穩(wěn)增長(zhǎng)，僅有2022年使用，當(dāng)年盤活專項(xiàng)債限額5000多億元；二是盤活限額用于化債，如2020-2021年使用6128億元及2023-2024年使用1.5萬(wàn)億元，包括專項(xiàng)債限額和一般債限額。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末地方債結(jié)存限額1.43萬(wàn)億，其中一般債0.68萬(wàn)億、專項(xiàng)債0.75萬(wàn)億。考慮到地方債結(jié)存限額規(guī)模不大以及為將來(lái)留有必要空間的考慮，1.43萬(wàn)億額度難以同時(shí)支持化債和穩(wěn)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)可能主要用于化債。

值得注意的是，不論國(guó)債限額還是地方債限額此前已經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，因此使用結(jié)存限額不需全國(guó)人大或其常委會(huì)審議，行政部門可以相機(jī)宣布和使用。

增發(fā)國(guó)債或特別國(guó)債的窗口

增加政府債額度的另一個(gè)方式是增發(fā)國(guó)債或特別國(guó)債?；涢_證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，2024年全國(guó)一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入的年初預(yù)算目標(biāo)分別為增長(zhǎng)3.3%和0.1%，但1-8月累計(jì)同比分別為-2.6%和-21.1%，若照此估算，則全年一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入之和與預(yù)算目標(biāo)的缺口接近2.8萬(wàn)億元?？勺芳幽陜?nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，增發(fā)國(guó)債，確保必要的支出力度，對(duì)沖土地出讓收入和稅收下行引發(fā)的支出收縮。

歷史上，僅有2023年有增發(fā)國(guó)債的案例。全國(guó)人大常委會(huì)去年10月24日審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于增加發(fā)行國(guó)債支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的議案》（下文簡(jiǎn)稱“議案”），批準(zhǔn)中央財(cái)政將在當(dāng)年四季度增發(fā)2023年國(guó)債10000億元，中央財(cái)政赤字由31600億元增加到41600億元，全國(guó)財(cái)政赤字由38800億元增加到48800億元，財(cái)政赤字率由3%提高到3.8%左右。

另外一種方式則是發(fā)行特別國(guó)債。特別國(guó)債不計(jì)入赤字，其背后的預(yù)算邏輯是需要有資產(chǎn)或者收益對(duì)應(yīng)。2007年注資中投的特別國(guó)債是典型的特別國(guó)債，2020年用于基建的7000億特別國(guó)債不典型但也說(shuō)得通，但3000億用于經(jīng)常性支出，在預(yù)算邏輯上已難以自洽。

“這是特殊時(shí)期的特別措施，主要是找不到足夠的、可逐步覆蓋發(fā)債成本的有收益項(xiàng)目，很可能是一次性的，大家要廣義地理解。特別債，這個(gè)特別債不是針對(duì)一般債的特別，是針對(duì)百年不遇的疫情，是抗疫和平時(shí)的差別?！鼻柏?cái)長(zhǎng)樓繼偉曾表示。

近期市場(chǎng)上關(guān)于發(fā)行特別國(guó)債的建議明顯增多，用途則五花八門，包括用于支持生育、房地產(chǎn)收儲(chǔ)、建立股市平準(zhǔn)基金、化債、注資國(guó)有大行等等。結(jié)合近期的監(jiān)管信號(hào)好，發(fā)行特別國(guó)債注資國(guó)有大行的概率較大。

9月24日，金融監(jiān)管總局局長(zhǎng)李云澤在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上宣布，國(guó)家計(jì)劃對(duì)六家大型商業(yè)銀行增加核心一級(jí)資本，將按照“統(tǒng)籌推進(jìn)、分期分批、一行一策”的思路，有序?qū)嵤?/p>

在近年明確財(cái)政部履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的背景下，新一輪注資資金預(yù)計(jì)來(lái)自于中央財(cái)政。考慮到財(cái)政收支平衡壓力較大，中央財(cái)政或通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債籌資。

不論增發(fā)國(guó)債還是特別國(guó)債，都涉及預(yù)算調(diào)整，因此需要全國(guó)人大常委會(huì)審議。按慣例，全國(guó)人大常委會(huì)一般在偶數(shù)月份召開會(huì)議，下一個(gè)政策觀察窗口或在10月下旬，去年增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債就是在當(dāng)年10月下旬召開的全國(guó)人大常委會(huì)上審議批準(zhǔn)的。不過(guò)今年8月的全國(guó)人大常委會(huì)延遲到9月召開，今年10月的會(huì)議是否會(huì)受影響還需觀察。