月入養(yǎng)老金不足200元，農(nóng)民工養(yǎng)老短板如何補上？

改革開放以來，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，但由于戶籍制度改革滯后，進城務工的農(nóng)民并不能直接轉(zhuǎn)為城市戶口，形成了中國特色的“農(nóng)民工”群體。如今，第一代進城務工的農(nóng)民工（1960年代末出生，1980年代中期進入城市打工的農(nóng)民群體）已經(jīng)接近退休年齡，他們的養(yǎng)老問題引起了社會的廣泛關(guān)注。

圖/視覺中國

農(nóng)民工在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度中的困境

要分析如何解決目前農(nóng)民工在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度中的困境，首先須要對我國養(yǎng)老金制度做一個大致了解。

新中國成立之初，適應當時的計劃經(jīng)濟體制，中國在城市建立了由企業(yè)負責繳費的現(xiàn)收現(xiàn)付的城鎮(zhèn)職工退休制度，在農(nóng)村建立了適應人民公社體制的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度和無子女的“五保戶”制度。

從1991年起，我國對傳統(tǒng)體制下的養(yǎng)老金制度進行了改革。在改革初期，為了配合城市中的國有企業(yè)改革和多種所有制企業(yè)涌現(xiàn)的需要，建立了以地方政府為責任主體的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；為了適應農(nóng)村中以家庭為中心的經(jīng)營方式變革的需要，建立了由地方政府承擔責任的農(nóng)村“低?！敝贫龋ú糠殖袚B(yǎng)老功能）。

進入21世紀，為了積極應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金制度改革進入新的階段，國家開始構(gòu)建包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老金體系。其中，第一支柱公共養(yǎng)老金由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險組成，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金由企業(yè)年金和職業(yè)年金組成，第三支柱個人養(yǎng)老金由個人主導，凡是參加了第一支柱基本養(yǎng)老保險的人，都可以自愿繳費參加。

在目前中國的三支柱養(yǎng)老金體系中，農(nóng)民工面臨的困境在于：第二支柱企業(yè)年金是由雇主主導的，目前主要覆蓋的是大企業(yè)和國企職工，絕大部分農(nóng)民工不可能參加企業(yè)年金制度。第三支柱個人養(yǎng)老金農(nóng)民工可以自主參加，但是，該制度目前主要對需要繳納個人所得稅的群體有一定吸引力，而農(nóng)民工絕大部分不需要繳納個人所得稅。特別是對那些已經(jīng)接近退休年齡的農(nóng)民工來說，第三支柱更是遠水不解近渴。

再來看第一支柱基本養(yǎng)老保險。農(nóng)民工進城務工，本應該加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，但是：一是，農(nóng)民工的流動性高，可能經(jīng)常更換打工城市，雖然有養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度卻因為程序仍然較為復雜影響了其參保積極性；二是，農(nóng)民工的職業(yè)穩(wěn)定性不高，很多農(nóng)民工務工靈活，甚至沒有固定的單位（比如，網(wǎng)約車司機可能在多個平臺接單）、沒有簽訂勞動合同，所以多數(shù)時候他們沒有繳納社保的依托單位。而如果農(nóng)民工以靈活就業(yè)身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，又面臨繳費過高（繳費比例為個人工資的20％）的困境。因此，大部分進城務工的農(nóng)民，仍然是在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

但參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，在保費繳納和退休后的待遇兩方面大不相同。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是一個“目標替代型”制度，即通過用人單位與職工個人雙方多年的繳費，個人在退休時獲得的養(yǎng)老金相當于在職時工資的一定百分比，一般來講，如果要保障城鎮(zhèn)職工退休后的生活水平不下降，替代率要達到60％。也因此，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為了實現(xiàn)目標替代率，在運行模式上有兩個特點：一是“強制參保”，社會保險法要求用人單位為每個員工參保，并且由用人單位和職工雙方繳費；二是“差別待遇”，即繳費年限不同、繳費基數(shù)不同，退休時待遇不同，制度鼓勵“長繳多得、多繳多得”。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險則主要覆蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)群體。它是一個“補貼主導型”制度，無論在繳費端還是待遇端，政府財政補貼都在發(fā)揮重要作用。該制度也有兩個特點。一是“自愿參?！?，政府不強制要求城鄉(xiāng)居民必須參保，并且，參保者可以自主選擇政府提供的繳費標準按年繳費。目前，大多數(shù)參保者是按照每年200元的最低標準繳費，通過繳費，建立了制度中的個人賬戶。二是“政府補貼”，在繳費端，地方政府按照參保者的繳費水平給與財政補貼，多繳多補。在待遇端，分為政府補貼和個人賬戶積累額兩個部分。政府補貼中的中央財政補貼主要面向全國統(tǒng)一標準的基礎養(yǎng)老金，凡符合退休標準者，目前每人每月可以得到98元養(yǎng)老金；政府補貼中的地方財政補貼則因各地區(qū)財政能力不同差異很大，北京、上海補貼較高。另外，個人賬戶積累額，按除以139來按月發(fā)放。

參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的，因為前期繳費顯著低于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費，退休后領取的養(yǎng)老金也顯著低于后者，參保后者的退休金全國平均水平接近每月3000元。

解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題需在現(xiàn)有制度基礎上創(chuàng)新

關(guān)于如何解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，理論界和政府相關(guān)部門曾有過多次探討，包括是不是能單獨為農(nóng)民工建立一個特殊的制度。但是，這些探討因為種種原因未能落實。我認為，當前，還是應該在現(xiàn)有制度上想辦法，通過對現(xiàn)有制度的創(chuàng)新，解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。

我們需要解決的是，第一代農(nóng)民工馬上面臨的養(yǎng)老問題，以及如何在現(xiàn)有制度基礎上幫助第二代農(nóng)民工（1980年代出生，21世紀初開始進城務工的農(nóng)民群體）加快積累養(yǎng)老金的問題。希望進城務工的第三代（2005年左右出生，剛剛進入勞動力隊伍），可以與城鎮(zhèn)青年一樣，直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，需要通過提高第一支柱城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政補貼水平來解決。目前，城居保退休待遇水平每月只有200元左右，其中80％左右是政府補貼，絕大部分地區(qū)的待遇水平遠低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準。因此，應該盡快提高財政補貼標準。

從現(xiàn)實看，鑒于目前的經(jīng)濟發(fā)展狀況，地方政府財力差異很大，很多地方政府有心也無力。并且，要求地方政府為多年在外打工、年老返鄉(xiāng)的農(nóng)民工承擔更多的養(yǎng)老金也于理不通。因此，除了個別發(fā)達地區(qū)，中央政府應當承擔起第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老責任，辦法是提高城居保中央財政補貼標準。標準的提高可以有兩個標桿：一是農(nóng)村居民最低生活保障線標準，據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)目前全國農(nóng)村低保平均為每人每月582元；二是農(nóng)村居民人均消費水平，2022年為每月1300多元。

我認為，可以參考過去18年每年提高城職保待遇水平的辦法，每年逐步提高城居保待遇水平，通過幾年時間達到政策預定標準。如果以每年每人月待遇標準提高100元的速度，通過3年時間就可以使城居保待遇達到目前城鄉(xiāng)居民低保水平。假定領取城居保的3億人數(shù)不變，則中央財政每人每年需要增加補貼1200元，3億城居保待遇領取者每年共需增加財政補貼3600億。此外，由于補貼的是低收入群體，其邊際消費率高于高收入群體，也有助于落實國家促進國內(nèi)消費的發(fā)展戰(zhàn)略。

對于第二代農(nóng)民工，就不能僅依靠提高城居保補貼的辦法來解決，因為，隨著人口老齡化的深化，退休人口將快速增長，僅靠財政補貼是難以持續(xù)的。應當在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度上進行創(chuàng)新。

第二代農(nóng)民工中有大量靈活就業(yè)者，特別是平臺就業(yè)者。讓平臺就業(yè)者加入城職保存在很多難點：一方面是城職保需要雇主繳納當?shù)仄骄べY的16％，而平臺就業(yè)者的雇主很難確定；另一方面，平臺就業(yè)者個人要繳納當?shù)仄骄べY的8％，平臺就業(yè)者收入不穩(wěn)定，不愿意繳納。并且，大多數(shù)平臺就業(yè)者已經(jīng)參加了城居保，制度上不允許個人重復參保，他們還年輕，也不愿意在養(yǎng)老金方面做更多的投入。

但第二代農(nóng)民工還有積累養(yǎng)老金的時間，所以，我認為，應當利用第三支柱個人養(yǎng)老金制度新出臺之際，在現(xiàn)有制度基礎上創(chuàng)新。

以快遞小哥為例，平臺通過網(wǎng)絡和大數(shù)據(jù)，可以清楚地掌握每一位騎手的工作量和收入。按照當前政策，快遞小哥很難有興趣參加第三支柱并投入真金白銀，但是，如果平臺企業(yè)甚至當?shù)卣梢栽诳爝f小哥投入的基礎上予以配套，則對他們積極積累有很大推動力。簡單設想一下，如騎手每天投入10元，平臺配套5元（騎手在多平臺注冊，可以按照接單量而分別承擔），當?shù)卣瑫r配套5元，則一個月就有可能在其第三支柱個人賬戶中存入500元。每年6000元，存20年，按照年化收益率4％計算，退休時個人養(yǎng)老金賬戶將有約18萬元，其中30％是投資收益。再加上城居保的待遇，第二代農(nóng)民工可以有比第一代農(nóng)民工好得多的養(yǎng)老金待遇。由于個人養(yǎng)老金賬戶是唯一的、可攜帶，不受就業(yè)地限制，參與者還可以隨時、清晰地看到積累和收益情況，所以，如果有平臺和當?shù)卣呐涮籽a助，對平臺就業(yè)者的吸引力是很大的。平臺經(jīng)濟多在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展，地方政府也有能力給與補貼。

如果要求平臺企業(yè)幫助快遞小哥加入城職保，不僅有執(zhí)行中的難度，而且企業(yè)和個人都需要付出更高的成本，為第三支柱個人養(yǎng)老金配套不失為一個好辦法?？爝f小哥服務于當?shù)鼐用?，地方政府為之配套繳費也是應當?shù)摹?/p>

（作者系中國人民大學公共管理學院原院長、養(yǎng)老金融50人論壇秘書長）

發(fā)于2023.7.31總第1102期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：多措并舉 解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題

作者：董克用