土地權(quán)益不斷被侵害和剝奪，是中國農(nóng)村婦女基本權(quán)益長期受到忽略的一個鮮活反映。

1989年，云南，農(nóng)忙季節(jié)，婦女帶著小孩為田間插秧的親人送午餐。

近年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益被侵害和剝奪的情況日益增多，由此引發(fā)的各類糾紛、訴訟和信訪案件也在不斷攀升，并且始終得不到有效的解決，已成為制約中國新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中比較突出的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

侵害的各種借口

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象普遍存在，所涉權(quán)益主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)（如土地入股的股權(quán)及股權(quán)分紅、安置房、農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)貸款申請等）相關(guān)權(quán)益被限制和剝奪。

侵害形式通常表現(xiàn)為以所謂村規(guī)民約或者村民會議、村民代表會議決議等形式，以大多數(shù)人的意見，堂而皇之地限制和剝奪農(nóng)村婦女的合法土地權(quán)益以及基于土地而衍生的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益遭受侵害有多種類型，其中最突出、也最具代表性的第一種類型是農(nóng)村婦女因出嫁而喪失土地。這些農(nóng)村婦女在出嫁之前，其父親作為戶主與村里簽訂土地承包經(jīng)營合同，有些土地承包證上明確記載了她們的名字。但她們出嫁后，或嫁到外村，或嫁到城里，無論其戶口是否遷移，無論能否取得城鎮(zhèn)戶口，無論能否獲得夫家村莊的土地，其原承包地都要被村民組織強(qiáng)制收回。她們在喪失土地承包權(quán)的同時，也自然喪失了與土地相關(guān)的一切權(quán)益，而嫁入村也往往拒絕分給她們土地。

第二種類型，是農(nóng)村婦女因婚姻狀況改變（如喪偶、離異、改嫁）而喪失土地。這些農(nóng)村喪偶婦女、離婚婦女和改嫁婦女，無論她們能否從娘家或再婚夫村莊獲得土地，村民組織常常會通過強(qiáng)制性措施，將其戶口取消，迫使其將戶口遷回娘家，并取消其土地承包經(jīng)營權(quán)，而其娘家村也往往拒絕恢復(fù)其土地承包經(jīng)營權(quán)。甚至一些婦女丈夫死后，村里只保留其子女的戶口和土地，而將女方戶口取消，并收回其承包地。

第三種類型，是對婚前婦女不分或少分土地。許多地方對未婚女性進(jìn)行“測婚測嫁”，取消未婚姑娘和待嫁女的土地承包資格，因此也喪失了土地分紅或土地征收分配中的權(quán)益。有的地方規(guī)定，未出嫁女到了一定年齡，雖未出嫁，也要收回土地。

第四種類型，是未婚生育的農(nóng)村婦女及其子女不參與分配。一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織以違反國家計(jì)劃生育政策為由，強(qiáng)制剝奪未婚生育農(nóng)村婦女及其子女的征地補(bǔ)償款，其制定的征地補(bǔ)償款分配方案會明確規(guī)定：未婚生育，母子不參加任何分配。

第五種類型，是外地嫁入媳婦不參與征地補(bǔ)償款的分配。這種現(xiàn)象不多見，比如河南省滑縣A鎮(zhèn)B村村民規(guī)約規(guī)定：凡于2016年以后因婚姻嫁入本村的婦女包括她們生下的孩子，一律不參與村集體土地補(bǔ)償款的分配。

第六種類型，是男到女家落戶分不到土地。因結(jié)婚男到女家落戶（即入贅女婿），該男方及其子女在該居住村的土地承包經(jīng)營權(quán)同樣受到不平等待遇，看似不是農(nóng)村婦女權(quán)益問題，其實(shí)質(zhì)是對被入贅一方的農(nóng)村婦女作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有的土地權(quán)的侵害。

在這些侵權(quán)案例中，侵權(quán)主體來自內(nèi)外兩方面：外部主要是所在的集體經(jīng)濟(jì)組織（村、組），以所謂的村規(guī)民約為由，打著大多數(shù)村民同意的幌子，限制和剝奪農(nóng)村婦女的合法土地權(quán)益，這是最常見的；內(nèi)部則主要來自農(nóng)村婦女所在的家庭（尤其是家庭中的男性成員），通常表現(xiàn)為該農(nóng)村婦女名義上有地，但實(shí)際上淪為了“空掛戶”，喪失了對土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

在筆者所經(jīng)手的農(nóng)村婦女維權(quán)案件中，有一個非常經(jīng)典的案例：周某（女）是湖南省湘潭市岳塘區(qū)A鄉(xiāng)B村C組村民。楊某，周某之女，自出生之日起，戶口即隨母親周某登記在C組。周某與楊某一直在C組生活，周某也享有C組的選舉投票權(quán)。周某的母親龔某于1984年取得了B村土地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)時周某與母親龔某及弟弟周某某在同一戶頭上。

1990年周某與丈夫楊某某（農(nóng)業(yè)戶口，戶口不在B村）結(jié)婚后在C組另立戶頭，并于1991年生育女兒楊某，周某在C組有獨(dú)立住房。周某結(jié)婚后不久，C組即對組上承包地進(jìn)行調(diào)整，將原來由周某承包的土地強(qiáng)行分配到周某弟弟周某某的名下。

2013年3月，C組的集體土地被征收。在分配征地補(bǔ)償款時，第一次每人分得4.5萬元，第二次每人分得5500元。2013年6月18日，C組組織召開村民會議，制定了該組的征地補(bǔ)償款分配方案，以出嫁女不參與分配為由，剝奪了周某及其女楊某的征地補(bǔ)償款分配權(quán)，只給周某的母親龔某及周某弟弟周某某分了征地補(bǔ)償款。

經(jīng)過多次找C組、B村村委會和相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)，周某得到的答復(fù)均是C組以周某及其女楊某系出嫁女為由不予分配征地補(bǔ)償款屬于村民自治，且系大多數(shù)村民的意見，不違法。無奈之下，2014年5月，周某及其女楊某以C村民小組為被告向岳塘區(qū)人民法院提起民事訴訟，要求法院判令C組向兩原告支付征地補(bǔ)償款10.1萬元、利息1000元。

就在周某與楊某向法院提起訴訟期間，2014年6月6日，被告C組又召開了戶主大會，并形成決議，以周某及其女楊某系出嫁女不符合分配條件為由不接受二人參與征地補(bǔ)償款的分配。

2014年11月，岳塘區(qū)人民法院以兩原告雖然征地補(bǔ)償分配方案確定時戶口都在C組，但兩原告都沒有在被告C組處承包經(jīng)營地，且周某一家一直靠做糧油生意為生，從未從被告處分配過任何土地補(bǔ)償款，因而認(rèn)定周某及楊某雖然生活在C組，但土地并不是其賴以生存的基礎(chǔ)；同時，法院認(rèn)定兩原告起訴后被告C組2014年6月6日通過的戶主大會決議系村民自治的內(nèi)容，符合《村民委員會組織法》的規(guī)定，最終一審判決駁回周某與楊某的全部訴訟請求。

二審敗訴后，周某與楊某依法向湖南省高級人民法院申請?jiān)賹彙?016年9月7日，湖南省高級人民法院裁定駁回二人再審申請。在駁回再審申請裁定書中，省高院將本案爭議的焦點(diǎn)歸納為周某、楊某二人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并認(rèn)為周某婚后雖未將戶口遷出，在C組也有獨(dú)立住房，楊某因出生原始取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但周某結(jié)婚后，C組已將周某承包的土地調(diào)整到其弟周某某名下，周某因而在C組處已經(jīng)沒有了承包經(jīng)營地，且周某一家一直在外做糧油生意為生，土地并不成為一家依賴生存的基礎(chǔ)。

至此，本案的法律維權(quán)，除了向湖南省人民檢察院申請抗訴以及向最高人民法院申訴之外，已窮盡了相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑，難度可想而知，案件已基本陷入瓶頸。

上述案例只是當(dāng)前眾多農(nóng)村婦女土地權(quán)案件之冰山一角，它幾乎集結(jié)了此類案件辦理的所有難點(diǎn)。

本文作者呂孝權(quán)，北京市千千律師事務(wù)所執(zhí)行主任。

男權(quán)社會的產(chǎn)物

農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題是在中國社會轉(zhuǎn)型和法治建設(shè)進(jìn)程中所出現(xiàn)的社會問題，其成因是復(fù)雜和多方面的，既有制度層面的因素，也有文化和觀念層面的因素，是社會、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和法律等因素共同作用的結(jié)果。

在中國鄉(xiāng)土社會這個場域中，對婦女的歧視仍根深蒂固地存在于人們的觀念之中。廣大農(nóng)村地區(qū)仍沿襲著幾千年來的父權(quán)制度，男性在家庭中處于主導(dǎo)地位，婦女處于從屬地位，家庭以父系縱向傳承。體現(xiàn)在婚嫁制度上，“從夫居”還是男女結(jié)婚成家的主要形式，即“男娶女嫁”。“嫁出去的姑娘，潑出去的水”是對這一現(xiàn)象的生動詮釋，農(nóng)村婦女一旦失去了對原有家庭的依附地位，其在原來村莊的相關(guān)土地權(quán)益也就難免會隨之喪失。

在農(nóng)村土地資源日益稀缺、耕地價值急劇上升的大背景下，承包土地的使用權(quán)內(nèi)涵不斷拓展，由初期的單純耕作權(quán)拓展到承包農(nóng)戶擁有占有、使用、收益、分配和部分收置權(quán)，這使得人們對平均占有和使用集體土地的欲望被空前調(diào)動起來，從自身利益出發(fā)，受土地流轉(zhuǎn)中的利益驅(qū)動，一般村民會盡可能排斥出嫁女等弱勢群體擁有土地，參與分配?！胺值案饫碚摗笔菍@一現(xiàn)象最好的詮釋，土地日益顯現(xiàn)和增加的經(jīng)濟(jì)價值使更多的婦女成為了利益之爭的犧牲品。

現(xiàn)行相關(guān)法律和政策，賦予了農(nóng)村婦女擁有與男子平等的土地權(quán)益。但從法律政策實(shí)施的實(shí)際結(jié)果看，在與民間傳統(tǒng)觀念以及民間法的碰撞中，國家法自身的漏洞與缺陷也隨之凸顯出來。明顯存在的法律空白，相關(guān)法律條文缺乏可操作性，法律救濟(jì)途徑的不暢通等一系列問題，使相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施面臨著一系列的困境和挑戰(zhàn)，也使婦女的土地權(quán)益無法得到切實(shí)的法律保障。

這些制度缺陷主要包括：家庭作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，淹沒了待嫁婦女的權(quán)利主體資格；村民組織的“高度自治”缺乏國家公權(quán)力的有效監(jiān)督；現(xiàn)行法律在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定上存在空白；缺乏對包括婦女在內(nèi)的家庭成員的土地財(cái)產(chǎn)分割權(quán)利的明確界定等等。

目前，農(nóng)村男女兩性之間的政治參與程度存在著巨大的差距。婦女對基層民主的參與程度還是相當(dāng)?shù)偷?。她們在村民自治中仍處于劣勢，在政治參與中處于邊緣狀態(tài)。婦女由于長期被排斥在村落的決策權(quán)力之外，使她們對參與民主管理以維護(hù)自身權(quán)益的重要性普遍缺乏認(rèn)識，也缺乏主動性和熱情，因而也無法凝結(jié)成一個有實(shí)力的利益集團(tuán)，以爭取她們的利益與權(quán)利。

而現(xiàn)行的村民自治制度由于忽略了農(nóng)村婦女的參政能力和參政水平，忽略了在基層“戶主”主要由家庭中的男性擔(dān)任，女性很少參與村級事務(wù)管理的現(xiàn)狀，從而使村級民主實(shí)際上成為了“男性的民主”。土地權(quán)益受到侵害的婦女作為弱勢群體，很難在基層尋求到三分之二以上的支持者，她們的權(quán)利往往被當(dāng)?shù)卮褰M以“民主”和“自治”的名義公然剝奪。

大多數(shù)農(nóng)村婦女面臨土地糾紛，往往要經(jīng)過村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級以上政府相關(guān)職能部門和信訪部門的協(xié)調(diào)和處理，直至訴至法院。很多受害婦女因?yàn)閱栴}沒有解決甚至是年年信訪或者向法院多次起訴。面對這一問題，基層政府部門感到矛盾較多難以處理，一般以“村民自治”為由不積極干預(yù)。而司法救濟(jì)，則通常面臨立案難、結(jié)案難、執(zhí)行難等問題，權(quán)利救濟(jì)渠道極不通暢。

2009年2月15日，貴州，農(nóng)民在農(nóng)田春耕。

如何解決？

要解決農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問題，必須構(gòu)建一個調(diào)動政府、社會、司法等多方力量參與的解決機(jī)制，即以健全和完善農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)法律體系為核心，通過在村集體、基層法院和相關(guān)政府部門三個層面進(jìn)行從民間到政府、從立法到司法執(zhí)法的制度創(chuàng)新的探索和研究，自下而上、以點(diǎn)帶面地推動農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的解決。

在政府方面，首先要確立政府在解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題中的主導(dǎo)地位，以政策的制定保證法律的實(shí)施。

要以政策的制定促進(jìn)法律的完善，政策與法律共同構(gòu)成了社會管理的手段。國家通過頒布法律對社會生活的各個方面進(jìn)行規(guī)范。同樣，國家也通過實(shí)施政策對社會生活進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理。國家法律的實(shí)施離不開與之相配套的政策，成熟的政策也有可能會通過一定的法律程序上升為法律。

政府的相關(guān)政策在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益、促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的健全和完善方面也發(fā)揮著舉足輕重的作用。中央及地方政府出臺針對農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的具有針對性和可操作性的部門性政策，建立和完善執(zhí)法機(jī)制，將為農(nóng)村婦女的土地權(quán)益提供政策性保障。

要強(qiáng)化政府對集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益分配方案的審查和監(jiān)管職能。由于“村民自治”存在過多的隨意性，必須進(jìn)行一定的指導(dǎo)和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于“村規(guī)民約”的制定和實(shí)施（合法性審查），負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。

要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門的土地權(quán)益糾紛調(diào)解委員會。由于農(nóng)村土地權(quán)益糾紛具有較強(qiáng)的地域性和家族性，設(shè)在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)解委員會是最貼近糾紛當(dāng)事人的調(diào)解機(jī)構(gòu)，他們往往比較熟悉當(dāng)?shù)氐纳缜?，了解糾紛發(fā)生的背景，與當(dāng)事人也比較親近，主持調(diào)解時不僅會運(yùn)用法律，也會考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以說服、教育和疏導(dǎo)的方法，幫助當(dāng)事人平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，更好地消除矛盾，防止糾紛升級，節(jié)約訴訟成本，維護(hù)社會穩(wěn)定。

2021年6月19日，江蘇省淮安市，淮陰區(qū)袁集鄉(xiāng)，一名婦女在稻田里插秧和澆灌。

在法律方面，要完善相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)人民法院在農(nóng)村婦女土地權(quán)益案件中的司法審判力度。在這方面，一是要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，也是集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益分配的爭議焦點(diǎn)以及解決糾紛、維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。只有從法律上明確界定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，才能妥善解決由此而引發(fā)的侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題。

目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃研究論證類項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在牽頭組織開展起草工作，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等重點(diǎn)問題開展立法調(diào)研，并研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案初稿。

但該法有一個不容回避、亟待解決的核心問題，即需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題作出界定，要明確成員資格的要素（形式要素+實(shí)質(zhì)要素），明確成員資格取得、喪失和保留的具體情形。如果欠缺這一核心要素的規(guī)定，該法就失去了靈魂。

二是在家庭土地承包的制度框架下明確界定包括婦女在內(nèi)的家庭成員個人對土地財(cái)產(chǎn)的分割權(quán)利，以確保婦女在婚姻狀況發(fā)生變化（結(jié)婚、離婚、喪偶、改嫁等）時土地承包權(quán)的安全性。

三是實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)證書夫妻實(shí)名制。在補(bǔ)發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書時，應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上寫上夫妻二人的名字，并明確規(guī)定雙方有同等的權(quán)利和義務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、租賃時要出具雙方所持有的兩份土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并由夫妻雙方簽字才能生效，以防止農(nóng)村婦女在不知情的情況下失去土地承包經(jīng)營權(quán)。

四是建立對村民自治以及村規(guī)民約合法性的審查監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范村民自治，強(qiáng)化政府相關(guān)部門對村集體土地權(quán)益分配方案的合法性審查職能，及時糾正其中違反法律規(guī)定的內(nèi)容，為維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益提供切實(shí)有效的法律保障。

2011年4月30日，吉林省吉林市大綏河鎮(zhèn)干溝村，一名農(nóng)村女性在田地春耕玉米。

五是制定法院受理此類案件的程序規(guī)則，明確受案范圍，主體資格，舉證責(zé)任分配，執(zhí)行手段和措施等，避免某些法院以種種借口將土地權(quán)益受侵害的農(nóng)村婦女拒之門外，或者判決農(nóng)村婦女?dāng)≡V。

在村集體層面，要清理、修訂舊有的村規(guī)民約，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益公平分配機(jī)制的建立。

村規(guī)民約被譽(yù)為“小憲法”，是村民共同認(rèn)可的“公約”。好的村規(guī)民約，對于推動新農(nóng)村建設(shè)的意義不言而喻，而不好的村規(guī)民約，必然導(dǎo)致并加劇鄉(xiāng)村矛盾。因而，建立合法、公平、公正的規(guī)則，是處理農(nóng)村利益分配的基本前提。

修訂村規(guī)民約，要把控好兩個關(guān)鍵：第一，通過合法的民主程序清理掉違反國家法律、歧視婦女的條款，增加和補(bǔ)充相應(yīng)的男女平等條款，并依照程序報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對報(bào)送備案的村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，并建立行之有效的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格履行好法律賦予的“守門員”角色和責(zé)令改正義務(wù)。

在文化倡導(dǎo)方面，要持續(xù)不斷地開展男女平等宣傳教育活動。

加強(qiáng)普法宣傳，消除性別偏見和性別歧視，是解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的關(guān)鍵：首先，要持續(xù)開展針對村兩委、村民和相關(guān)基層干部的法律知識和性別平等意識的培訓(xùn)，使他們了解國家法律的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)性別平等意識。

其次，要通過多種形式的宣傳教育活動，增強(qiáng)農(nóng)村婦女參與村級事務(wù)管理的意識，提高她們參與村級事務(wù)管理的能力，使更多的婦女愿意且有能力參與到村級事務(wù)的決策過程中去，就與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)積極發(fā)聲。

再次，要運(yùn)用多種形式宣傳國家的相關(guān)法律法規(guī)和政策，提高婦女的法律意識和維權(quán)能力，提高基層執(zhí)政者的社會性別敏感度，促使他們扭轉(zhuǎn)錯誤的性別觀念，用更主動的態(tài)度和更先進(jìn)的理念開展工作，保護(hù)婦女的合法權(quán)益。

最后，應(yīng)該加大男女平等基本國策的宣傳力度，宣傳進(jìn)步文明的婚嫁觀念，打破傳統(tǒng)習(xí)俗對人們的約束，幫助其他村民接受和認(rèn)同“農(nóng)村出嫁女”的村民身份，從根本上改變農(nóng)村社會陳舊的性別觀念，營造促進(jìn)婦女進(jìn)步與發(fā)展的良好社會氛圍。

圖片來源：IC、視覺中國

圖片編輯：張旭

值班編輯：萬小軍

《中國慈善家》2022年第2期

2022年4月11日上市