基于東南亞地處印太中心的地緣戰(zhàn)略地位及部分國家與中國的南海爭端，東南亞對美國推進印太戰(zhàn)略的重要性不言而喻。通過提升與東南亞國家的關(guān)系，美國可以實現(xiàn)多重戰(zhàn)略目標，既加強在本地區(qū)的存在與影響力，又可借南海問題遏控中國，并以此為楔子分化中國與東盟。但美國也意識到，東盟與中國關(guān)系日益緊密，雙方已互為最大貿(mào)易伙伴，并在去年將戰(zhàn)略伙伴關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在這種情況下，如果沒有東盟的配合，美國推進“印太戰(zhàn)略”、圍堵中國的效果會大打折扣。正因為如此，今年2月出爐的美國新版“印太戰(zhàn)略報告”中多次提及東南亞和東盟，并將“加強賦能和統(tǒng)一的東盟”作為十點行動計劃之一。報告還提出，要探討QUAD與東盟合作的機會。可見，拜登政府更為重視東盟在“印太戰(zhàn)略”中的地位和作用。召開美國-東盟峰會，正是這種路徑和思路的延續(xù)，折射出美國在當前復(fù)雜國際局勢下，極力拉攏東盟，以聯(lián)手遏制中國的急迫心理。

三是為推進“印太經(jīng)濟框架”尋求支持。經(jīng)濟議程是此次美國與東盟峰會的焦點之一。美國認為，中國在本地區(qū)強大的經(jīng)濟影響力對其主導(dǎo)地位構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，所以必須通過加強與地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系，彌補先前“印太戰(zhàn)略”經(jīng)濟手段不足的短板。去年10月，美國提出“印太經(jīng)濟框架”倡議，旨在填補退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）而留下的空白，對沖《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）生效所帶來的區(qū)域經(jīng)濟合作機制結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，提升其在印太經(jīng)濟影響力，全方位加強與中國的競爭。近期，美國不斷宣稱將很快啟動“印太經(jīng)濟框架”，并計劃在5月敲定被邀請加入國家名單。美國希望利用峰會進一步加強與東盟國家就“印太經(jīng)濟框架”的協(xié)商，爭取東盟的支持。

除此之外，在俄烏沖突持續(xù)延宕的背景下，美國希望東盟對俄羅斯展現(xiàn)更強硬立場。此前，東盟國家在俄烏沖突問題上總體表態(tài)謹慎，只有新加坡加入了對俄制裁，其他國家大多傾向中立，不愿公開譴責(zé)俄羅斯。特別是，印尼是今年G20輪值主席國，美國及其西方盟友曾要求G20拒絕俄參會，但印尼基于大國平衡戰(zhàn)略及與俄羅斯的關(guān)系堅持邀請俄羅斯，美國會利用這一場合繼續(xù)對印尼施壓。柬埔寨、泰國作為今年東盟輪值主席國和APEC主席國，面臨同樣的壓力。另外，在緬甸問題上，美國也試圖與東盟加強磋商，推動?xùn)|盟在落實“五點共識”上采取更多實質(zhì)性舉措。

美全方位加大對東盟投入

今年恰逢美國與東盟開啟對話關(guān)系45周年，美國有意通過峰會進一步提升與東盟的伙伴關(guān)系。美方對此次會晤高度重視。峰會期間，總統(tǒng)拜登、副總統(tǒng)哈里斯、眾議長佩洛西、商務(wù)部長雷蒙多、貿(mào)易代表戴琦等均與東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人舉行了會談，美國工商界和各大企業(yè)高管也出席了相關(guān)活動。據(jù)坎貝爾在美國和平研究所的會議上透露，美國這樣做，是希望讓一些對美國不那么熟悉的東盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人認識拜登及他的團隊，同時展示現(xiàn)在美國整個政府都會參與東盟事務(wù)。

峰會討論的議題很廣泛，包括海上安全、新冠疫情及疫后經(jīng)濟復(fù)蘇、氣候變化、清潔能源轉(zhuǎn)型、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施等。美國與東盟發(fā)表了聯(lián)合愿景聲明和事實清單。

聯(lián)合聲明提到，承諾在11月舉行的美國-東盟峰會上將美國與東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系升級為有意義、實質(zhì)性和互惠互利的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，期待早日完成必要的進程。這可以說達成了美國最主要的目標之一。屆時美國將成為繼中國、澳大利亞之后第三個與東盟關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的國家。

從事實清單來看，美國將撥款1.5億美元，協(xié)助東盟國家發(fā)展清潔能源、以及加強海事安全及衛(wèi)生防疫工作，其中，拓展海上合作值得關(guān)注。美國將撥款6000萬美元將用于新的地區(qū)海事倡議，包括增派海岸警衛(wèi)隊人員和艦艇到印太地區(qū)；協(xié)助東盟國家打擊非法、未報告和不加管制的捕魚活動；派一名海岸警衛(wèi)隊代表常駐美國駐東盟使團；在東南亞和大洋洲地區(qū)部署一艘巡邏艇，開展安全合作并作為培訓(xùn)平臺；將美國退役的巡邏艇優(yōu)先轉(zhuǎn)移給東南亞國家，協(xié)助這些國家提高海上執(zhí)法能力等。

倡議涉及經(jīng)濟、人文、安全、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，其中不少是東盟關(guān)切的問題，這顯示美國對東南亞的戰(zhàn)略更具全面性、針對性，美國將全方位、更為精準地加大對東盟的投入，以恢復(fù)和拓展在東南亞的影響力。特別是對數(shù)字經(jīng)濟、氣候變化、環(huán)境保護等領(lǐng)域擴大投入，旨在使美國在東盟關(guān)注的新型合作領(lǐng)域占得先機。而在教育、人文方面加強與東盟合作，則可以增強美國的軟實力，通過較少的投入獲得長期的收益。還值得關(guān)注的是，海上合作在會后的成果清單和聯(lián)合聲明中均作為單獨的一項提出來，而且在1.5億美元對東盟資助中，投入海上合作的資金占了近一半，表明美方將此作為高度關(guān)注的重點領(lǐng)域。美國副總統(tǒng)哈里斯在與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會談時也強調(diào)了維護航行自由和國際法的重要性，隱含有針對南海、東海等問題的考慮。另外，關(guān)于海上合作的很多倡議涉及美國海岸警衛(wèi)隊，預(yù)示著美國海警未來可能更多介入東南亞海上安全事務(wù)。

關(guān)于“印太經(jīng)濟框架”，美方并未公布更多細節(jié)，在聯(lián)合聲明中也未提及，表明美國與東盟在該問題上還存在分歧，預(yù)計只有新加坡和菲律賓會率先簽署或參與該框架的談判。但對這個問題東盟還是很關(guān)注的。新加坡總理李顯龍敦促美國逐一邀請東盟成員國加入，但他也提醒，這個框架必須具有包容性，并能為成員帶來實質(zhì)利益，才能吸引更多國家參與。大多數(shù)東盟國家對“印太經(jīng)濟框架”存有疑慮，擔(dān)心該框架更多專注于制定較高的“環(huán)境和勞工標準”等規(guī)則問題，而不是開放市場，對發(fā)展中經(jīng)濟體而言可能門檻太高。

美國與馬來西亞舉行軍事演習(xí)。

還值得一提的是，在峰會期間，東盟外長們就緬甸局勢舉行了非正式會議。馬來西亞外長賽夫丁在會后告訴媒體，他在會上提議和民族團結(jié)政府接觸、加強東盟緬甸問題特使的作用，并邀請聯(lián)合國緬甸問題特使諾琳·海澤出席東盟相關(guān)會議。另外，美國副國務(wù)卿謝爾曼也會見了正在華盛頓的緬甸民族團結(jié)政府外交部長欣馬昂，并重申美國會繼續(xù)與東盟和其他伙伴密切合作，向緬甸施壓，敦促以“公正和平的解決方案”化解緬甸內(nèi)部危機。

東盟對峰會的態(tài)度和反應(yīng)

美國是東盟最重要的出口目的地和投資來源國之一。在軍事上，東盟仍需要美國在印太地區(qū)的存在。從這個角度來看，東盟國家需要維護與美國的良好關(guān)系，但是，他們也非常重視中國這個最重要的貿(mào)易伙伴，不會在中美之間做出選擇。而且東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的看法比較復(fù)雜。面對美國積極拉攏，鑒于拜登政府面臨的內(nèi)外現(xiàn)狀及東盟自身利益考量，東盟對此次峰會雖然表示滿意，但對美國-東盟關(guān)系前景并不完全樂觀。

一是東盟對美國“印太戰(zhàn)略”沖擊其主導(dǎo)的地區(qū)機制和中心地位的疑慮一直未消除。盡管美國一再表示將尊重東盟中心地位，但東盟對保持“中心作用”的訴求與美國在地區(qū)追求領(lǐng)導(dǎo)地位的結(jié)構(gòu)性矛盾難以避免。美國強化同盟和伙伴關(guān)系，以QUAD、AUKUS為支柱在地區(qū)構(gòu)建排他性小多邊機制等做法，事實上削弱了東盟主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)。正因為如此，東盟在其“印太展望”中強調(diào)不應(yīng)建立新的機制，而要充分利用和完善現(xiàn)有地區(qū)機制的作用。

二是東盟對美國能否兌現(xiàn)其承諾抱有懷疑。在經(jīng)濟上，美國雖然為“印太經(jīng)濟框架”勾勒了大致輪廓，但其具體內(nèi)容和如何實施還很模糊。另外，美國畢竟受到俄烏沖突等問題的牽扯，對東南亞的關(guān)注能持續(xù)多久，以及達成的具體計劃能否順利落地，尚不確定。正如有美國學(xué)者指出，在專注于亞洲的需要與全球日益增加的優(yōu)先事項之間，存在著“明顯緊張”。況且，即便在亞洲，美國還面臨東北亞朝鮮半島局勢趨于緊張等問題的困擾，也需要做出平衡。

三是東盟對中美競爭的加劇更為擔(dān)憂。東盟不得不從中美戰(zhàn)略競爭的背景考慮與拜登政府的關(guān)系。這次峰會雖然從參會國家到議題并無中國，但實際處處有中美競爭的隱藏議程。這恰恰是美國與東盟關(guān)系最突出的影響因素之一，雙方很難在這個問題上取得共識。盡管東盟國家歡迎美國增加與本地區(qū)的經(jīng)濟和安全接觸，但并不希望在中美戰(zhàn)略競爭中“選邊站”。他們無法在經(jīng)濟上承受與中國脫鉤的代價，也不愿接受美國以意識形態(tài)將中美劃分陣營。

東盟希望的是各大國都能關(guān)照其利益，向其提供經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域的幫助和支持，實現(xiàn)雙贏、多贏，而不是將本地區(qū)作為戰(zhàn)場。近年來，為應(yīng)對中美戰(zhàn)略競爭給自身帶來的壓力，東南亞國家一方面竭力避免“選邊站”，另一方面尋求讓日本、印度、澳大利亞和其他域外大國參與進來，以在該地區(qū)建立一種力量平衡。東南亞國家還多次呼吁中美之間保持克制，達成戰(zhàn)略包容，在氣候變化、全球公共衛(wèi)生和核不擴散領(lǐng)域等具有共同利益的問題上加強合作。因此，從這個角度來說，正如一位美國學(xué)者所言，美國關(guān)于這次峰會需要回答的一個最大問題是：拜登政府能否擺脫僅僅從與中俄戰(zhàn)略競爭的棱鏡來看待東南亞，這恐怕才是東盟所需要的。

（作者系軍事科學(xué)院戰(zhàn)爭研究院研究員）