私募條例磨礪十年終出臺，有哪些突破？

7月9日，《私募投資基金監(jiān)督管理條例》(下稱《條例》)正式公布，私募行業(yè)迎來首部行政法規(guī)。

第一財經(jīng)記者注意到，作為一部行政法規(guī)，《條例》全文62條，兼顧規(guī)范與發(fā)展，突出對私募行業(yè)差異化需求的適應(yīng)，其中專門一條明確“國家鼓勵私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，發(fā)揮服務(wù)實體經(jīng)濟、促進(jìn)科技創(chuàng)新等功能作用”。

“《條例》的發(fā)布既是健全私募基金監(jiān)管基礎(chǔ)性法規(guī)制度的標(biāo)志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，對行業(yè)具有里程碑意義?！彼痉ú?、證監(jiān)會在答記者問中表示。

私募基金根據(jù)投資標(biāo)的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金，簡稱私募股權(quán)創(chuàng)投基金)。據(jù)記者了解，2012年《證券投資基金法》修訂，將私募證券基金納入監(jiān)管，但未將私募股權(quán)創(chuàng)投基金納入適用范圍。2013年中央編辦發(fā)文明確私募股權(quán)創(chuàng)投基金由證監(jiān)會監(jiān)管。為進(jìn)一步明確監(jiān)管要求，解決私募股權(quán)創(chuàng)投基金上位法缺失的問題，2013年證監(jiān)會提請國務(wù)院啟動制定《條例》。

考慮到行政法規(guī)立法周期較長，證監(jiān)會于2014年8月以部門規(guī)章形式出臺了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)。并同步推進(jìn)《條例》制定工作。2017年8月30日向社會公開征求意見。2023年6月16日，國務(wù)院常務(wù)會審議通過了《條例》。

不過，《條例》作為原則性法規(guī)，目前對存量機構(gòu)和產(chǎn)品沒有太大沖擊?！啊稐l例》強調(diào)了對管理人的正面要求和負(fù)面限制，但基本還是原則性的，具體和量化的要求，是在后續(xù)的規(guī)則細(xì)化過程中需要解決的。”相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴第一財經(jīng)記者，目前不存在明顯的存量機構(gòu)、存量產(chǎn)品需要整改過渡的問題。證監(jiān)會下一步將根據(jù)《條例》修訂《暫行辦法》。

強調(diào)差異化發(fā)展，豁免一層嵌套

據(jù)介紹，此次制定《條例》監(jiān)管部門堅持了兩大原則。一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，既強調(diào)抓住行業(yè)關(guān)鍵主體和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化風(fēng)險源頭管控，同時發(fā)揮私募基金行業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟、支持科技創(chuàng)新等方面的作用。

二是規(guī)范監(jiān)管和尊重市場規(guī)律相結(jié)合。尊重私募基金行業(yè)相關(guān)主體運行規(guī)律，重在劃定監(jiān)管底線、強化事中事后監(jiān)管，對私募基金管理人及其重大事項變更實行登記管理，并對不同類型私募基金特別是創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管。

記者了解到，監(jiān)管部門在制定規(guī)則過程中，充分考慮到私募基金行業(yè)的差異化特征，比如一級市場私募就包括側(cè)重創(chuàng)投、并購、大宗等不同領(lǐng)域，二級市場私募則包含陽光私募、對沖基金等不同類型，以及此前推出的不動產(chǎn)私募基金，差異化業(yè)態(tài)對規(guī)則也提出了差異化需求。

“《條例》開宗明義，在總則中明確提出鼓勵私募基金行業(yè)‘發(fā)揮服務(wù)實體經(jīng)濟、促進(jìn)科技創(chuàng)新等功能作用’，凝聚各方共識，共同優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境?！北O(jiān)管部門在答記者問中稱，同時還設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金專章，明確創(chuàng)業(yè)投資基金的內(nèi)涵，實施差異化監(jiān)管和自律管理，鼓勵“投早投小投科技”。

具體而言，在投資范圍、投資期限、合同策略等方面明確創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)符合的條件，并加強創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管政策和發(fā)展政策的協(xié)同配合?！稐l例》在登記備案、資金募集、投資運作、風(fēng)險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等方面，對創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管和自律管理，對主要從事長期投資、價值投資、重大科技成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)業(yè)投資基金在投資退出等方面提供便利。

記者獲悉，下一步，相關(guān)部門將進(jìn)一步研究出臺支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。

值得注意的是，此次明確政策支持，對母基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、政府性基金等具有合理展業(yè)需求的私募基金，《條例》在已有規(guī)則基礎(chǔ)上豁免一層嵌套限制，明確“符合國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定條件，將主要基金財產(chǎn)投資于其他私募基金的私募基金不計入投資層級”，支持行業(yè)發(fā)揮積極作用，培育長期機構(gòu)投資者。

“這對FOF是大利好?！睒I(yè)內(nèi)人士表示，此前資管新規(guī)出臺時對資管嵌套問題進(jìn)行了針對性解決，不過當(dāng)時《條例》仍在制定中，此次正式出臺，明確豁免一級嵌套，對FOF是明確利好。

強化事后監(jiān)管，告別“3萬元”處罰上限

私募基金首部行政法規(guī)出臺，其中是否增加行業(yè)機構(gòu)的市場準(zhǔn)入要求，是業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注的問題。為了規(guī)范行業(yè)規(guī)范發(fā)展，《條例》從五大方面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。其中，淡化了相關(guān)的行政許可，強化了事中事后監(jiān)管。

首先，突出對關(guān)鍵主體的監(jiān)管要求。包括：加強私募基金管理人監(jiān)管，明確法定職責(zé)和禁止性行為，強化高管人員的專業(yè)性要求，按照規(guī)定接受合規(guī)和專業(yè)能力培訓(xùn)；明確私募基金管理人需向基金業(yè)協(xié)會申請登記，并確保其滿足持續(xù)運營要求，具備從事私募基金管理的相應(yīng)能力。私募基金托管人依法履行職責(zé)。

值得一提的是，其中的“滿足持續(xù)運營要求”，并非事前準(zhǔn)入規(guī)定。

其次，全面規(guī)范資金募集和備案要求。堅守“非公開”“合格投資者”的募集業(yè)務(wù)活動底線，落實穿透監(jiān)管，加強投資者適當(dāng)性管理。明確私募基金募集完畢后向基金業(yè)協(xié)會備案。

三是規(guī)范投資業(yè)務(wù)活動。明確私募基金財產(chǎn)投資范圍和負(fù)面清單，同時為私募基金產(chǎn)品有序創(chuàng)新預(yù)留了空間。對專業(yè)化管理、關(guān)聯(lián)交易管理作了制度安排，維護(hù)投資者合法權(quán)益。建立健全私募基金監(jiān)測機制，加強全流程監(jiān)管。

四是明確市場化退出機制。為構(gòu)建“進(jìn)出有序”的行業(yè)生態(tài)，對于私募基金管理人出現(xiàn)相關(guān)情形的，規(guī)定基金業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)及時注銷登記并予以公示；私募基金無法正常運作、終止的，由專業(yè)機構(gòu)行使更換私募基金管理人、修改或者提前終止基金合同、組織基金清算等職權(quán)。

五是豐富事中事后監(jiān)管手段，加大違法違規(guī)行為懲處力度。為保障監(jiān)管機構(gòu)能夠有效履職，《條例》明確證監(jiān)會可以采取現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、賬戶查詢、查閱復(fù)制封存涉案資料等措施；發(fā)現(xiàn)私募基金管理人違法違規(guī)的，可區(qū)分情況依法采取責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、更換人員、強制審計以及接管等措施。同時，對標(biāo)《證券投資基金法》，對規(guī)避登記備案義務(wù)、挪用侵占基金財產(chǎn)、內(nèi)幕交易等嚴(yán)重違法違規(guī)行為，加大懲處打擊力度。

第一財經(jīng)了解到，對于出現(xiàn)風(fēng)險的私募基金，監(jiān)管部門在規(guī)則制定過程中，不僅關(guān)注私募基金管理人的“退出”問題，也關(guān)注“基金”如何退出，投資者權(quán)益如何保障的問題。

在《條例》出臺之前，行業(yè)主要依據(jù)的監(jiān)管規(guī)則是2014年發(fā)布實施的《暫行辦法》。其中第三十八條規(guī)定了處罰要求，罰款上限只有3萬元，私募行業(yè)違法成本較低。

而為了滿足行業(yè)規(guī)范發(fā)展的需求，《條例》吸收了金融行業(yè)通用的監(jiān)管手法，并參照《證券投資基金法》，統(tǒng)一了處罰要求，以更好肅清行業(yè)亂象。

存量私募沖擊不大，暫行辦法將修訂

私募行業(yè)經(jīng)過近十年的規(guī)范發(fā)展，目前備案規(guī)模已經(jīng)達(dá)到二十萬億以上。

數(shù)據(jù)顯示，截至2023年5月，登記備案私募基金管理人已經(jīng)達(dá)到2.2萬家，管理基金數(shù)量15.3萬只，管理基金規(guī)模21萬億元左右。

其中，股權(quán)投資方面，截至2023年一季度，私募股權(quán)基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金）累計投資于境內(nèi)未上市未掛牌企業(yè)股權(quán)、新三板企業(yè)股權(quán)和再融資項目數(shù)量近20萬個，為實體經(jīng)濟形成股權(quán)資本金超過11.6萬億元。注冊制改革以來，近九成的科創(chuàng)板上市公司、六成的創(chuàng)業(yè)板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權(quán)基金支持。

創(chuàng)新投資方面，截至2023年一季度，私募股權(quán)基金累計投資上述企業(yè)近5萬億元。

《條例》出臺對存量市場是否會有較大沖擊？對此，相關(guān)負(fù)責(zé)人對第一財經(jīng)表示，由于《條例》是原則性規(guī)定，目前對存量機構(gòu)、存量產(chǎn)品不會帶來整改過渡的問題。具體和量化的要求將在后續(xù)規(guī)則細(xì)化過程中解決。

下一步，證監(jiān)會將從三大重點對《條例》予以落實。一是完善部門規(guī)章、規(guī)范性文件和自律規(guī)則。根據(jù)《條例》修訂《暫行辦法》，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)要求，逐步完善私募基金資金募集、投資運作、信息披露等相關(guān)制度，根據(jù)私募基金管理人業(yè)務(wù)類型、管理資產(chǎn)規(guī)模、持續(xù)合規(guī)情況、風(fēng)險控制情況和服務(wù)投資者能力等實施差異化監(jiān)管，完善規(guī)則體系。同時指導(dǎo)基金業(yè)協(xié)會按照《條例》和證監(jiān)會行政監(jiān)管規(guī)則，配套完善登記備案、合同指引、信息報送等自律規(guī)則。

二是全面宣傳解讀貫徹《條例》，開展對私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服務(wù)機構(gòu)以及從業(yè)人員等各方的培訓(xùn)工作，引導(dǎo)各方準(zhǔn)確充分學(xué)習(xí)理解《條例》內(nèi)容，準(zhǔn)確把握要點，提高規(guī)范運作水平。

三是進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境，暢通“募”“投”“管”“退”各環(huán)節(jié)，推動私募基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺階。